Le sentenze del TAR Toscana
Con le ormai note sentenze del 9 maggio 2024 depositate il 10 luglio 2024, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana ha deciso sui molti ricorsi proposti da proprietari, Associazioni e Property Manager avverso la decisione del Comune di Firenze di vietare le locazioni turistiche nel centro storico della città.
Più in particolare, ha dichiarato che i ricorsi erano ormai improcedibili e non ha potuto decidere alcunché nel merito.
In effetti, il Comune di Firenze, con la Deliberazione del Consiglio comunale n. 39 del 2 ottobre 2023 adottava una variante finalizzata all’introduzione di una specifica disciplina delle locazioni turistiche brevi nel proprio regolamento urbanistico, modificando gli artt. 19 e 65 delle Norme Tecniche di Attuazione del regolamento urbanistico.
Più precisamente la modifica consisteva dell’introduzione, nell’ambito dell’uso residenziale, dell’uso per “residenza temporanea” (art. 19 Norme Tecniche di Attuazione), comprensivo delle locazioni turistiche e delle strutture ricettive extralberghiere, e della previsione del divieto dell’uso per residenza temporanea degli immobili ubicati nel centro storico della città (art. 65 Norme Tecniche di Attuazione) attuando in tal modo il divieto delle locazioni turistiche nel centro storico (in zona A, sito UNESCO).
Il Comune, a sostegno di tale modifica esponeva sostanzialmente che tale divieto si rendeva necessario per contrastare fenomeni di gentrification del centro storico e di overtourism (come si legge nella relazione illustrativa, Allegato A alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 39/2023).
Come rilevato dal TAR, il Comune di Firenze ha adottato, il 13 marzo 2023, la deliberazione consigliare n. 6/2023 con la quale decideva di adottare il nuovo Piano Strutturale ed il nuovo Piano Operativo e, nel corso del procedimento di approvazione del Piano Operativo, sono state inserite disposizioni analoghe a quelle introdotte dalla variante al regolamento urbanistico (il divieto delle locazioni turistiche nel centro storico) di cui sopra. Ma, al momento dell’approvazione del Piano Strutturale e del Piano Operativo le disposizioni che inibivano le locazioni turistiche nel centro storico sono state stralciate con un emendamento del Sindaco che, come precisato dallo stesso, operava una “rimozione temporanea” dal Piano Operativo, nel dichiarato intento di attendere la decisione del TAR sui numerosi ricorsi pendenti avverso la variante del regolamento urbanistico, per poi reintrodurle in funzione di “riallineamento” una volta completato l’iter di approvazione della variante al regolamento urbanistico.
Considerato che la variante al regolamento urbanistico non è stata definitivamente approvata dal Comune, il divieto delle locazioni brevi nel centro storico di Firenze ivi previsto veniva attuato in via di salvaguardia (semplificando, si tratta della sospensione del rilascio di nuovi titoli edilizi e del divieto di nuove SCIA in contrasto con le nuove regole nelle more della loro adozione definitiva) e, conseguentemente, operava il divieto di avviare nuove locazioni turistiche nel centro storico (zona A, sito UNESCO).
Nel frattempo, il 27 marzo 2024 il Comune di Firenze approvava il Piano Strutturale e il Piano Operativo comprensivo dello stralcio del divieto delle locazioni turistiche contenuto nella variante al regolamento urbanistico (art. 19 e 65 Norme Tecniche di Attuazione) e pubblicava la deliberazione di approvazione l’8 maggio 2024.
Il TAR, all’udienza di merito del 9 maggio 2024, rilevava che lo stralcio dal Piano Operativo del divieto delle locazioni brevi turistiche comportava un vistoso disallineamento tra le misure di salvaguardia della variante al regolamento urbanistico e le scelte effettuate dal Comune con l’approvazione (successiva) del Piano Operativo, e, in virtù del criterio della successione nel tempo delle norme, escludeva che il Comune di Firenze, dopo aver approvato il Piano Operativo, potesse ancora procedere all’approvazione di una variante al regolamento urbanistico (il divieto delle locazioni brevi) definitivamente superata dal Piano Operativo (dal quale la norma era stata stralciata con l’emendamento del Sindaco).
Pertanto, il TAR evidenziava che, con l’approvazione del Piano Operativo, devono ritenersi cessati gli effetti pregiudizievoli prodotti dalla variante al regolamento urbanistico (il divieto delle locazioni brevi nel centro storico) e, considerato che, di conseguenza, l’interesse all’impugnazione era venuta meno, dichiarava tutti i ricorsi improcedibili.
Il nuovo Sindaco di Firenze, Sara Funaro, ha dichiarato, appena eletta, che il blocco delle locazioni brevi nel centro storico è una sua priorità e il 18 luglio sul sito del Comune si leggevano le sue seguenti dichiarazioni “… nella prima seduta della giunta abbiamo portato l’adozione della variante al Piano operativo che supera ogni eventuale possibile disallineamento tecnico tra il vecchio regolamento urbanistico e il nuovo Piano operativo. Ribadiamo quindi con forza, ancora una volta e con tutti gli strumenti a nostra disposizione, la nostra volontà di porre un blocco alle locazioni turistiche brevi che vanno a snaturare l’identità del nostro centro storico.”
La variante passerà ora all’esame delle commissioni, per poi approdare in Consiglio comunale, sicuramente entro fine luglio.
Alcune considerazioni
A dire il vero, sorgono dubbi sulla legittimità della scelta del Comune di introdurre la nuova distinzione “residenza temporanea” all’interno della tipologia “uso residenziale” (modificando l’art. 19 Norme Tecniche di Attuazione) e formulando poi il divieto di tale destinazione d’uso nel centro storico Unesco (modificando l’art. 65 Norme Tecniche di Attuazione) considerato che le norme adottate dal Comune appaiono essere in contrasto con la normativa statale e regionale in materia di destinazione d’uso degli immobili.
Come non appare scontato che le norme per “bloccare gli affitti brevi” siano compatibili con il diritto di proprietà costituzionalmente tutelato (art. 42 Costituzione) dei proprietari degli immobili, considerato che possono incidere sulla loro libertà negoziale e sulla loro sfera contrattuale disciplinate dal diritto privato. L’ente locale può intervenire con una regolamentazione amministrativa delle attività turistico ricettive ma non può incidere sul diritto di proprietà e non può derogare alla legge 431/98 che all’art. 1 comma 2 lett. c) prevede espressamente l’autonomia contrattuale per le locazioni turistiche, sottraendo tale forma di locazione ai vincoli che gravano sulle altre tipologie di locazioni abitative.
Appare, inoltre, evidente la violazione dei principi interni e comunitari di tutela della libera concorrenza, laddove le limitazioni imposte dal Comune alle locazioni turistiche si tradurrebbe in una ingiustificata limitazione della libera concorrenza per le locazioni brevi ubicate in una zona più appetibile dal punto di vista turistico rispetto alle altre strutture ricettive presenti in città.
Sul punto della limitazione del diritto alla concorrenza si era già espresso il TAR per il Lazio, nel 2016, nel ricorso promosso dall’Antitrust avverso il nuovo regolamento della Regione Lazio n. 8/2015 recante “nuova disciplina delle strutture ricettive extralberghiere” che vedeva soccombente la Regione Lazio (sentenza TAR Lazio n. 6755/2016). Il TAR Lazio, tra altro, rilevava la illegittimità delle disposizioni che facoltizzavano Roma Capitale, al fine di evitare una eccessiva concentrazione delle strutture in determinate zone urbane, comprese quelle ad elevato impatto urbanistico, ad individuare, sul proprio territorio, le zone da destinare all’apertura degli Hostel o Ostelli.
Forse è per non incorrere nel rischio di vedere le norme preposte al “blocco delle locazioni turistiche” dichiarate illegittime perché in contrasto con le norme italiane e comunitarie a tutela della concorrenza, che il Comune di Firenze ha ritenuto di utilizzare lo strumento della variante urbanistica per porre limite alle locazioni turistiche in città.
Sulla stessa scia, il Consiglio comunale di Bologna ha adottato, l’8 aprile 2024, la variante al piano urbanistico generale nella quale si prevede che: i bed and breakfast e affittacamere vengono tolti dalla destinazione d’uso A1 e ricollocati nell’uso B3; si introduce la destinazione d’uso B3 che comprende attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa (strutture extralberghiere e locazioni turistiche e brevi); si stabilisce che l’alloggio minimo per attività turistiche svolte in unità immobiliare abitativa (compresi i monolocali) destinata ad uso turistico ricettivo B3 abbia una superfice non minore di 50 mq di SU.
Anche il Comune di Venezia, dopo l’avvio del “contributo d’accesso” il 25 aprile, sta lavorando ad un regolamento per imporre dei limiti agli affitti brevi.
Tutti gli amministratori locali e alcuni residenti sembrano concordi nel ritenere le locazioni turistiche brevi unico responsabile della gentrification, ovvero del progressivo cambiamento socioculturale dei centri storici con conseguente migrazione dei residenti verso altre zone meno centrali della città, e dell’overtourism.
Il Comune di Firenze, nella relazione illustrativa dedicata alle locazioni brevi si è lungamente soffermato sul tema della gentrification e dell’overtourism nel centro storico della città che, secondo la tesi sostenuta, sarebbero diretta conseguenza del proliferare delle locazioni turistiche.
Anche il Sindaco di Milano Giuseppe Sala si è espresso in tal senso in alcune recenti interviste e pochi giorni fa si leggeva sul Corriere della Sera che la città di Torino sta iniziando ad avvertire anch’essa problematiche simili.
Tutti richiamano l’esempio di Barcellona che recentemente ha vietato le locazioni turistiche in città.
In verità il problema degli affitti, almeno in Italia, è un problema più ampio da ricondurre a molteplici fattori. Sarebbero probabilmente di aiuto una maggiore attenzione alle politiche per la casa, l’adozione di norme che, senza ledere il diritto alla casa, tenessero conto anche del diritto del proprietario a disporre del suo bene in caso di morosità del conduttore.
Molti proprietari non sono disponibili a stipulare un contratto di locazione a lungo termine semplicemente per paura di trovarsi nella situazione in cui per fare eseguire lo sfratto devono avviare una lunga e costosa causa e, per giunta, pagare le imposte sui canoni non riscossi. Anche il tema dell’edilizia popolare dovrebbe essere oggetto di attenzione per tentare di dare delle risposte ai problemi abitativi dei ceti meno abbienti.
Altro punto di non poco conto, il numero degli immobili a disposizione e non utilizzati che è di molto superiore al numero degli appartamenti destinati alle locazioni turistiche. In Italia ci sarebbero circa 10,7 milioni di abitazioni sfitte su 36 milioni, ovvero il 30% del totale.
Sarebbe utile una riflessione più strutturata da parte della politica per affrontare il fenomeno della gentrification e delle emergenze abitative nelle varie sfaccettature che sono evidentemente legate ad una pluralità di cause.
Negli ultimi 15 anni il turismo è molto cambiato anche grazie alla riduzione del costo dei biglietti aerei. La voce turismo incide sempre per circa 13% del PIL italiano (considerando anche l’indotto) e rappresenta oltre il 6% degli occupati e, probabilmente, sarebbe opportuno che le amministrazioni e tutti gli operatori del settore si impegnassero per gestire insieme il fenomeno invece di affidarsi a soluzioni forse un po’ semplificate e non necessariamente risolutive dei problemi.
Aspettiamo i prossimi eventi a Firenze con la discussione e probabile approvazione della nuova variante al Piano Operativo da parte del Consiglio Comunale.
Poi, molto probabilmente la parola tornerà al TAR per la Toscana in seguito alle prevedibili nuove impugnative.
Seguiremo sugli spazi di Confabitare gli ulteriori sviluppi della vicenda.
Avv. Mikaela Hillerstrom
Avvocato del Foro di Roma